张淼代表：

您提出的《关于关于增加基层卫生投入、加快乡村两级医疗卫生机构建设的建议》收悉。现答复如下：

一、基本情况

全市共有168家乡镇卫生院（其中建制乡镇卫生院159家，非建制乡镇卫生院9家），人员编制6344人，在职人员6754人，其中卫技人员5466人，编外聘用410人。执业医师总数1166人，执业助理医师1250人，注册护士1185 人。

全市共有3394个行政村，设置村卫生室3310个，一村多室的23个，未设置村卫生室的行政村107个。在村卫生室执业的乡村医生3953名，执业医师123名，执业助理医师370名。

按照省委省人民政府和市委市政府乡镇区划调整改革的要求，全市合并乡镇52个，减幅约33.3%，合并建制村1686个，减幅约54.44%。

二、已开展的工作

（一）不断提升基层卫生服务能力。

2009年新一轮医改启动以来，我们始终把基层作为卫生工作的重心，夯实基础，固本培元，不断提高乡村两级医疗卫生服务水平和发展能力。

1.加强乡村医疗卫生基础设施建设。

加强乡村两级医疗卫生机构的项目建设。2009年以来，争取国债、省投和市、县两级配套资金2.7亿元，对全市159所建制乡镇卫生院、800个村卫生室进行了一轮全面改扩建，基层卫生机构破旧不堪的现状得到根本性改观。争取中央、省、市、县资金1180万元，建设我市59家乡镇卫生院公有周转住房，有效解决我市乡镇卫生院职工住房约450套，为稳定基层人才队伍起到积极作用。

加大对乡镇卫生院及村卫生室基本设备的配置。为全市159家建制乡镇卫生院和3310个村卫生室分别均配备了10万元和5000元的医疗设备标准套件。2011年，为全市3310个村卫生室均配备了1台电脑和1台打印机，并为具备条件的村卫生室开通网络。2015-2016年为全市所有建制乡镇卫生院和有基础的村卫生室配置健康一体机870台，促进有效开展基本公共卫生服务项目。

2．加强乡村医疗卫生人才队伍建设。

2009年以来，免费组织开办了全市各县市区卫生局局长、乡镇卫生院院长、业务骨干、药剂人员、护士长、全科医生、社区护士、乡村医生、中医药适宜技术推广项目等各级各类人员培训班,共培训27497人次。5年内由国家给予每人每年2.5万元的经费补贴，为平江县贫困乡镇卫生院招聘执业医师8人；降低专业技术职称评审条件，分别为乡镇卫生院专业技术人员解决中级职称30人、高级职称15人； 2010-2013年为乡镇卫生院培训390名全科医生；开展在岗人员继续学历教育，全市已有1300多人取得了全日制中专文凭；通过国家定向订单免费为乡镇卫生院培养从事全科医疗的5年制临床医学本科生74名；开展“万名医生支援农村”活动，共安排82家二、三级医院对口支援122家县级医院、乡镇卫生院，安排县级医院骨干到三级医院进修学习208名；2009年起，每年安排16名市级科技特派员下到基层医疗卫生单位，市卫生局被省委组织部评为年度全省科技特派员先进单位。中央财政每年投入66万元，组织全市4325名乡村医生每年一次为期一周的免费培训, 2013年以后增加为每年上、下半年两次。为解决行政村中尚未设置卫生室的“空白村”及乡村医生年龄老化问题，从2013年开始，全省实施乡村医师本土化培养工程，为我市累计培养乡村医师85名。加强乡村医生换证工作，2009年和2014年，对3953名乡村医生进行了两轮换发证，注销乡村医生证件12人，变更注册3人。

3．筑牢乡村医疗卫生服务网底。

逐步建立政府对基层卫生人员经费的保障机制。根据乡村两级医疗卫生机构的职能定位、发展方向，提出在确保公共卫生、确保基本医疗、确保紧急救治的基础上，逐步推行乡镇医疗卫生机构人员核岗定编、人员工资由财政进行保障的人事制度改革机制，全市共核定设置乡镇医疗卫生机构编制岗位6344个。同时，自2010年以来，全市各县市区人社及编办每年扩大对乡镇卫生院人才队伍的招编计划。有力地调动广大乡镇卫生院卫技人员的工作积极性，对稳定农村卫技人员队伍起到了很好的促进作用。

积极落实乡村医生的多渠道补偿、养老政策，在目前还没有条件由财政保障村医人员工资情况下，一是逐年提高基本公共卫生服务项目经费下拨村卫生室，到2015年达到人均40元的40%。二是对村卫生室实施基本药物制度由省财政进行专项补助，省财政在统筹中央财政对乡村医生的专项补助后，综合考虑服务人口等因素对各县市区的村卫生室每年给予5000元定额补助。三是不断提升村医开展基本医疗服务水平，由新农合基金付费和个人付费补偿，落实一般诊疗费5元补助（新农合支付4元，个人自负1元）。四是鼓励乡村医生使用中草药，开展针灸、推拿、理疗、康复服务等中医中药服务提高收入。五是积极引导乡村医生参加养老保险。对符合新农保待遇领取条件的乡村医生发放了养老金。六是2014年省人民政府出台文件，对连续从事村医工作5年以上、年龄在60岁以上、不再从事医疗卫生服务的乡村医生，每人每月按照5-8年、8-12年、12年以上分别给予60、90、120元的生活补助。

（二）不断提升基层卫生服务水平。

1．新农合做大做强，农民看病就医有保障。我市新农合工作自2003 年在华容试点,到2008年全市全面铺开，目前各县市区均建立了以住院统筹为主兼顾门诊统筹的补偿模式，报销范围不断扩大，报销比例逐年提高，新农合管理和运行机制逐步完善，参合农民医疗费用负担得到了明显减轻，农民看病就医有保障。一是参合率不断巩固和提高。参合率由2008年的87.8%提高到2015年的100.6%，参合农民由2008年的344.4万人提高到 2015年的403.6万人，做到了村不漏户、户不漏人，实现了新型农村合作医疗全覆盖，参合率位于全省前茅。二是受益面不断扩大，住院补偿比例、门诊统筹支付比例不断提高。2008年以来，门诊补偿人次由7.4万人次增加到 425.59万人次，补偿比例提高到40%左右，2015年补偿金额达2.45亿元；住院补偿人次由24万人次增加到60.6万人次，住院补偿金额由2.1亿元增加到12亿元，增长了6倍，全市统筹地区政策范围内补偿比例由52.1%提高到76.3%。三是报销额度提高。每人每年最高报销额由3万元提高到2015年的35万元。四是保障层次提高。在落实好儿童先心脏、白血病、妇女两癌等重大疾病救治保障的基础上，今年继续扩大保障范围，将血友病、胃癌、肺癌等12种疾病纳入新农合重大疾病保障范畴，并将报销比例提高到80%。五是筹资标准逐年提高，2008年人均筹资仅30元（其中个人自筹10元，财政投入20元），2016年人均筹资达到540元（其中农民个人自筹120元，各财政共投入420元）。六是管理水平逐步提高。落实了新农合基金管理、财务、会计制度，强化了对定点医疗机构监管，各县市区农合经办机构坚持把每月的“基金使用对账单”上报省市主管部门，将补偿情况在定点医疗机构及村委会每月定期公示。严格执行定点医疗机构次均住院费用、日次均药品费用、住院人次控制标准，基金使用率均处于可控风险之内。

2．基本药物制度全覆盖，群众医药费用明显下降。我市从2010年开始，分四批先后启动12各县市区196加基层医疗机构全面实施基本药物制度，实施率达100%，2863个村卫生室实施基本药物制度，实施率达88.31%，实现全市所有乡镇卫生院、社区卫生服务中心基本药物制度全覆盖。520种基本药物和198个新增基本药物目录品种全部实行网上统一采购、零差率销售，并纳入城镇职工、城镇居民和新农合报销范围，基本药物（含增补药物）报销比例比非基本药物提高10%。在基本药物推行中，实行了“三公开”和“七个一”的价格监管办法，强力推行国家基本药物临床应用指南和处方集，建立了“收支分离、集中核算、绩效考评、财政监督”的新型财务管理模式。全市政府办基层医疗卫生机构门诊、注意人均次费用同比实施基本药物制度以前有大幅下降，老百姓得到了看得见、摸得着的实惠。

3．基本公共卫生服务逐步均等化，群众健康水平提高。从2009年开始，我市基本公共卫生服务经费由15元/年/人，逐年提高到2016年的45元/年/人，免费向城乡居民提供12类45项基本公共卫生服务。城乡居民健康档案管理日趋完善。全市以老年人、孕产妇、儿童、慢性病人、重性精神病患者等人群为重点，建立规范的居民健康档案。截至2015年底，全市累计建立规范化电子居民健康档案471万份，规范化电子建档率为85%。开展多种形式健康教育，2015年度全市共更新宣传栏7448期，发放健康教育书、宣传单、画等90.27万份，举办健康教育讲座、咨询活动共3246次，参加听讲和接受咨询人数达34.60万人次。全市接受健康管理的65岁及以上常住居民数34.87万人，体检人数25.33万人，2015年度规范管理20.69万人。累计管理高血压患者20.35万人,管理II型糖尿病患者4.76万人。儿童健康管理率88.79%、孕产妇健康管理率93.55%；65岁以上老年人、高血压患者、糖尿病患者、重性精神病患者管理率分别达90.12%、39.72%、35%、81.38%，12类基本公共卫生服务项目均基本完成或超额完成了国家下达的指标任务。

（三）不断提升群众满意度。

1. 转变乡村医疗卫生服务模式。鼓励基层医务人员根据居民健康需求，主动服务，上门服务，开展慢性病管理、健康管理、巡回医疗等。积极推进全科医生执业方式和服务模式改革试点，逐步推行全科医生(团队)与城乡居民建立稳定的契约服务关系，提供连续的公共卫生和基本医疗服务。建立健全分级诊疗、双向转诊制度，积极推进基层首诊制。乡村医疗卫生服务模式逐步转变。“建设群众满意的乡镇卫生院”活动全面启动。2014年我市3家被国家卫生计生委授牌“群众满意的乡镇卫生院”，2015年全市申报创建“群众满意的乡镇卫生院”20家，确保到2016年底全市30%的乡镇卫生院达到创建标准。

2. 加强乡村医疗卫生服务监管。一是卫生行业的监管进一步加强。县级卫生部门对基层医疗卫生机构有过度医疗、不合理使用抗生素、推诿病人、虚报公共卫生服务等违规行为的机构及人员，严格按规定予以通报、罚款乃至给予辞退、吊销执业证书等处罚。二是院务公开逐步推行。基层医疗卫生机构定期公开医疗服务信息、医疗服务价格、基本公共卫生服务项目等，主动接受社会监督。三是医保和价格的监督制约作用发挥。医保经办机构加大奖惩力度，严厉查处骗保行为；物价部门加强收费检查，严厉查处乱收费、违规加价等行为。四是医德医风建设进一步加强。建立诚信制度和医务人员医德医风档案。加强对基层医务人员的人文素质培养和职业素质教育，大力弘扬救死扶伤精神，促进基层医务人员与城乡居民建立和谐关系。

三、目前的主要问题和困难

在新的医改形势下，我市农村卫生工作中一些旧的体制与新要求不相适应，新形势下也出现一些新的问题和困难。

（一）地方财政投入经费不足。近年来，国家、省级财政拨付了医改资金大部分，但由于部分县市区政府未足够重视，亦或县级财政薄弱，配套资金压力大，县级医改配套资金大部分未及时足额到位，给基层医疗机构带来了困难，乡镇卫生院、村卫生室的经费保障机制没有完全跟上来，影响乡村两级各项医改工作进程。

（二）乡村医生的养老问题急需解决。乡村医生的身份一直是农民，乡村医生养老问题一直得不到保障，对比农村民办教师、乡村兽医身份的转变，乡村医生养老问题愈显突出，上访逐年增加，乡村医生队伍愈加不稳定。绝大部分村卫生室由个人举办，乡村医生的收入80%以上来源于药品收入。村卫生室实施基本药物制度后，乡村医生收入大幅降低，若补偿经费不到位，政策执行时难免不走样。

四、下步工作措施

今后我们将认真贯彻落实省委、省政府《关于进一步加强基层医疗卫生服务体系建设的若干意见》（湘办发〔2015〕38号），加强乡村两级医疗卫生服务体系建设。

（一）进一步加强基层卫生机构能力建设。

加强业务用房和医疗设备建设。按照“填平补齐”原则，加大财政投入和争取项目资金补助，用三年时间集中解决基层医疗卫生机构业务用房建设问题。县区政府将根据群众医疗卫生服务需求，加大基层医疗卫生机构设备购置的财政投入，完善长效的财政投入机制。从2015年起，各地将抓住“省级财政连续3年，每年投入5000万元重点为中心卫生院配备临床所需的医疗设备和急诊急救设备”的机遇，积极争取设备建设项目资金，并由县级财政按1:1的比例安排配套资金，不断提升基层医疗卫生机构的辅助诊断、健康管理水平和急诊急救能力。

加强业务能力建设，逐步建立分级诊疗体系。乡镇卫生院承担着农村常见病、多发病的门急诊和住院服务。县级卫生计生部门将制定中心卫生院特色科室建设计划，加强全科医学科室建设，综合考虑农民需求、老龄化进程、双向转诊需要和机构基础条件等因素，因地制宜发展中医、康复、护理等特色科室。鼓励基层医疗卫生机构与上级医院建立远程会诊、心电图和影像等远程诊断系统，提高诊断能力。加快制定分级诊疗规范，推进基层首诊负责制，出台双向转诊标准，开展公立医院对口支援基层医疗卫生机构工作，重点加强对基层医疗卫生机构的业务指导、技术支持和人才培养，帮助提高服务水平。建立基层医疗卫生机构与上级医院的转诊绿色通道，方便患者合理转诊。

（二）进一步完善编制管理和人事分配制度。

完善人员编制管理。全市将按照省委、省政府38号文件重新核定乡镇卫生院和社区卫生服务中心的人员编制。根据基层医疗卫生机构实际，各县区、管理区在核定编制总额内，可进行动态调整，向中心卫生院和偏远地区乡镇卫生院倾斜。对基层医疗卫生机构长期占编不在岗的人员，将予以清退。

完善专业人员招聘政策。基层医疗卫生机构所需专业技术人才，由当地县级卫生计生部门在编制限额内，按照公开、公平、公正的原则，制定公开招聘方案，商当地人力资源社会保障部门、编制部门同意后，组织实施招聘工作，拟聘结果报当地县级人力资源社会保障部门备案后，办理聘用手续。基层医疗卫生机构招聘高层次、紧缺岗位人才，经当地县级人力资源社会保障部门、编制部门研究上报市级人力资源社会保障部门、编制部门核准，可以采取直接考核的方式招聘。订单定向医学生毕业后，由与其签订“订单定向培养服务协议”的县级卫生计生部门办理编制使用核准手续后，商当地县级人力资源社会保障部门安排到乡镇卫生院工作，确保有编有岗。

完善绩效工资分配机制。各县区将结合基层医务人员工作特点，进一步健全绩效工资制度，奖励性绩效工资占绩效工资比例不低于60%。基层医疗卫生机构负责聘用人员的考核与奖惩，并根据考核结果分配奖励性绩效工资。绩效工资分配应向工作一线、关键岗位、业务骨干、贡献突出等人员倾斜，合理拉开收入差距，体现多劳多得、优绩优酬。   

（三）进一步加强村卫生室和乡村医生队伍建设。

支持村卫生室建设。各县市区将采取公建民营、政府补助等方式，支持村卫生室房屋建设和设备购置；新建的行政村卫生室，原则上建在人口集中、交通方便的地点，或与村部共建，由村委会无偿提供建设用地，纳入新农村建设范畴。加快运用信息互联网技术，建立以农村居民健康档案和基本诊疗为核心的信息系统并延伸至村卫生室。

合理配置乡村医生。乡村医生（包括在村卫生室执业的执业医师、执业助理医师）的职责是向农村居民提供公共卫生和基本医疗服务，并承担卫生计生部门委托的其他医疗卫生服务相关工作。合理配置乡村医生，原则上按照每1000人服务人口不少于1名的标准配备乡村医生。

加强乡村医生教育培养。各县市区将按照《全国乡村医生教育规划（2011- 2020年）》要求，切实加强乡村医生教和培养工作。鼓励符合条件的在岗乡村医生进入中、高等医学（卫生）院校（含中医药院校）接受医学学历教育，对于按规定参加学历教育并取得医学相应学历的，政府对其学费可予以适当补助。同时，各地将按照省卫生计生、教育部门统筹规划，针对未设置卫生室的“空白村”、以及边远地区乡村医生严重老龄化的地区，实施乡村医生本土化人才免费定向培养。培养对象毕业后，组织参加省卫生计生部门统一考试，对考试合格取得《乡村医生执业证书》的，注册成为本村卫生室的乡村医生。允许其他具有医学中专及以上学历人员参加省卫生计生部门统一考试，对取得《乡村医生执业证书》的，充实到乡村医生队伍。

落实乡村医生政策待遇。各县市区将采取购买服务的方式，保障乡村医生的合理收入，并随着经济社会发展，动态调整乡村医生各渠道补助标准，逐步提高乡村医生待遇。对于乡村医生提供的基本公共卫生服务，根据核定的任务量和考核结果，将相应的基本公共卫生服务经费拨付给乡村医生。完善村卫生室实施基本药物制度后的多渠道长效补偿机制，按政策落实财政专项定额补助。采取县域内医疗卫生机构整体参加医疗责任保险、设立专项基金等多种途径，建立适合乡村医生特点的医疗风险分担机制，有效化解乡村医生的执业风险。完善乡村医生养老政策，支持引导符合条件的乡村医生参加职工基本养老保险；不属于职工基本养老保险覆盖范围的，在户籍地参加城乡居民基本养老保险。对符合条件的老年乡村医生，按省政府文件规定给予生活困难补助。逐步建立乡村医生退出机制，各县区卫生计生部门在每5年一次的乡村医生执业再注册时，对年满65周岁、身体健康状况难以胜任村卫生室工作务的乡村医生，原则上不予再注册；年满60周岁的在岗乡村医生，自愿退出乡村医生岗位的，可注销注册。

感谢您对卫生计生工作的关心和支持。

岳阳市卫生和计划生育委员会

2016年6月29日

承办负责人：刘志敏

承办人及联系电话：陈连峰  0730-8206079